中央提出“资源环境要素市场化配置”意味着什么？

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》）。这是我国运用市场化机制优化资源环境要素配置的重要部署，标志着绿色低碳转型进入系统性改革新阶段。

总量控制，奠定市场基石。《意见》明确提出“加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动全国碳排放权交易市场逐步由强度控制转向配额总量控制”，理顺了碳市场目标设定的逻辑前提。“总量控制与交易”作为国际公认的市场化减排政策工具，其核心逻辑是通过设定排放总量上限，并将排放配额分配给经营主体，允许配额在主体间交易，从而以最低社会成本实现减排目标。基于重点控排企业单位产品碳排放水平的强度控制虽具备灵活性，但缺乏绝对排放上限，无法为市场提供明确的减排目标锚点，市场稀缺性信号缺失，难以为企业提供持续减排激励。转向配额总量控制，并与碳排放双控制度衔接，意味着全国碳市场将拥有一个基于科学测算、刚性约束的排放上限。这不仅为碳排放配额赋予了稀缺性价值，更是构建有效价格形成机制、引导全社会资源向低碳领域高效流动的基础。这一被国际实践所验证的核心模式，将成为我国碳市场建设的基石。

配额分配，平衡免费与有偿。配额分配是碳市场的生命线。《意见》提出“统筹碳排放控制目标、行业发展阶段、历史排放情况等，优化碳排放配额分配方案，稳妥推行免费和有偿相结合的分配方式，有序提高有偿分配的比例”。初始阶段以免费方式进行配额分配，可增强企业参与碳市场的意识和能力，降低企业转型成本，保障市场平稳启动。但是免费分配也导致市场价格信号失真，部分高排放企业缺乏真正的减排动力。随着碳市场逐步成熟，“有序提高有偿分配的比例”将逐步强化“污染者付费”原则，使碳成本更真实地内化于企业经营决策，推动企业从“被动履约”转向“主动减排”。这种渐进式有偿化改革，既尊重历史排放现实与行业差异，又坚定不移地推动配额从“计划分配物”向“市场竞购品”转变，为碳价有效反映碳排放容量资源的稀缺性铺平道路。国际经验表明，有偿分配机制（如配额拍卖）既可通过价格发现引导资源配置，又能发挥政府调节碳配额市场供需的功能，其形成的收入还可用于支持低碳技术创新。

市场扩容，拓展深度与激发活力。一个成熟的碳市场需要广度与深度，碳价格形成与碳配额流动需以市场活跃度为基础。《意见》指出“结合碳达峰碳中和工作需要、行业降碳潜力和碳排放核算基础等，稳步扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式”。当前，全国碳市场仅覆盖电力行业，其减排潜力与成本曲线相对单一。扩大行业覆盖范围后，将拓展市场边界，参与主体更加多元，有利于基于成本差异释放更丰富的减排机会。那些减排成本较低的企业或项目有更多机会出售其多余配额给减排成本较高的企业，从而实现资源在不同部门之间的优化配置。同时，扩展主体、丰富交易品种与交易方式，将显著提升市场流动性和活跃度、价格发现效率及风险管理能力，吸引更广泛参与者，使市场机制在资源配置中的决定性作用得以充分发挥。

金融赋能，注入市场动力。《意见》要求，“积极稳妥推进金融机构参与资源环境要素交易市场建设，引导金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务”。碳市场的高效运转离不开金融体系的赋能。金融机构的参与，不仅能提供充裕流动性、降低交易成本，还能通过专业化的风险对冲工具，激活碳资产价值。绿色信贷、绿色债券可定向支持减排项目开发；碳资产质押融资有助于盘活企业碳资产。金融工具的创新与组合，有望构建围绕碳市场的多层次绿色金融服务生态，为低碳转型增强资本支持。

制度协同，破除重复掣肘。《意见》针对绿证、用能权与碳市场衔接，按照“避免重复获益”与“避免重复履约”的原则，提出“加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接，避免交易主体从绿证交易与全国温室气体自愿减排交易中重复获益”，以及“加强用能权交易与碳排放权交易衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区用能权交易试点有序退出，避免重复履约增加企业负担”。这体现了以系统思维破解我国绿色治理深层矛盾的思路，包括环境权益的重复计算与政策工具的相互掣肘，推动制度协同。此举也进一步确立了碳价在资源配置中更核心的地位。

总体来看，《意见》针对我国碳市场构建了一个层层递进的深化改革蓝图：从制度衔接确立总量根基，到配额分配引入成本约束，到市场扩容激发活力，以金融赋能注入动力，最后加强制度协同避免重复收益和重复履约。这一系列措施，有望系统性地解决过去碳市场存在的碎片化、行政化、流动性不足、金融支持薄弱等关键问题，实现建设“更加有效、更有活力、更具国际影响力”的碳市场这一目标。（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、生态环境学院副院长王克）

编审：蒋新宇 高霈宁 张艳玲

【责任编辑：申罡】